適應人口變化趨勢優(yōu)化高等教育資源配置

◎摘  要  教育強國建設是人口高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略性工程，必須深刻認識人口變化對于教育布局結(jié)構(gòu)和資源配置調(diào)整的緊迫要求。高等教育是教育強國建設的龍頭，必須通過優(yōu)化高等教育布局及其資源配置，將我國巨大規(guī)模人口的變化壓力有效轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃腿丝诎l(fā)展的紅利。在中國式現(xiàn)代化進程中，人口變化趨勢對于高等教育發(fā)展提出新的要求，需處理好供給與需求、公平與效率、存量與增量、政府與市場的關(guān)系。學齡人口變動要求拓展優(yōu)質(zhì)高等教育資源，加快發(fā)展研究生教育，擴大“雙一流”建設高校招生規(guī)模，加強優(yōu)勢學科建設；人口流動及區(qū)域人口增減分化要求適當加強高等教育集聚發(fā)展，優(yōu)化高等教育區(qū)域布局；老齡化及勞動人口占比下降要求完善終身教育體系，統(tǒng)籌推進高等教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，全面拓展終身學習資源。

◎關(guān)鍵詞  人口形勢；高等教育；資源配置；終身教育

教育強國建設是以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的基礎工程，是人口高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略性工程，必須深刻認識人口變化對于教育布局結(jié)構(gòu)和資源配置調(diào)整的緊迫要求。通過優(yōu)化高等教育布局及資源配置，將巨大規(guī)模人口的變化壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃腿丝诘陌l(fā)展紅利。統(tǒng)籌處理好供給與需求、公平與效率、存量與增量、政府與市場的關(guān)系，優(yōu)化高等教育資源配置，適應人口變化趨勢。

少子化及未來學齡人口變化要求加大優(yōu)質(zhì)高等教育資源供給，做優(yōu)增量，提質(zhì)存量

少子化使我國高等教育布局和發(fā)展迎來新的挑戰(zhàn)。從中國發(fā)展實踐看，我國巨大人口基數(shù)疊加的少子化快速演進，高等教育面臨著嚴峻的未來發(fā)展挑戰(zhàn)，但也迎來了深化改革、提質(zhì)增效和結(jié)構(gòu)性調(diào)整的歷史性契機。

高等教育學齡人口是影響高等教育資源配置特別是學位供給的關(guān)鍵因素。但少子化對學齡人口的影響不是立即顯現(xiàn)的，而是一個逐步累積的過程。從出生率下降傳導到高等教育學齡人口顯著減少，往往需要十余年時間。根據(jù)預測，我國高等教育學齡人口在2032年之前還將持續(xù)增加，呈現(xiàn)“先升后降”的變化趨勢。高等教育的學位供給面臨著短期相對不足和長期可能過剩的共同挑戰(zhàn)。這要求對高等教育資源進行深層次的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實現(xiàn)“先增后穩(wěn)、有增有減”的動態(tài)優(yōu)化。為此，無論從適應高等教育發(fā)展的階段性規(guī)律、實現(xiàn)教育強國建設目標還是滿足人民群眾需求看，都必須將拓展優(yōu)質(zhì)高等教育資源作為重中之重，著力優(yōu)化高等教育學位供給結(jié)構(gòu)，通過擴大“雙一流”建設高校招生規(guī)模、加快發(fā)展研究生教育等手段維持及創(chuàng)造發(fā)展增量。

2023年我國高等教育毛入學率升至60.2%。國際上普遍把80%以上的高等教育毛入學率作為進入深度普及化階段和成為高等教育發(fā)達國家的重要標準。隨著我國少子化及未來高等教育學齡人口減少，高等教育不再需要保持同過去一樣快速的絕對規(guī)模增長，毛入學率也能顯著提升，進而逐步實現(xiàn)高級普及化。高等教育主要依賴規(guī)模擴張的傳統(tǒng)發(fā)展模式勢必要轉(zhuǎn)換為以穩(wěn)固規(guī)模、提高質(zhì)量和拓展優(yōu)質(zhì)資源為主的存量優(yōu)化模式。

面向2035年，我國將邁進中等發(fā)達收入國家行列，但目前研究生層次在學規(guī)模占普通高等教育總在學規(guī)模之比還不足10%，相比于同等收入條件下的國際平均水平明顯偏低[1]，還需要進一步提高研究生教育占比以達到適宜的高等教育層次結(jié)構(gòu)。研究生教育在高等教育中的占比，隨著經(jīng)濟發(fā)展和高等教育普及化程度提高而不斷提高，發(fā)達國家（地區(qū)）研究生教育在高等教育中的占比，平均水平在20%以上，OECD國家為24.4%，歐盟高達32.7%。伴隨著未來高等教育學齡人口下降，在同等毛入學率條件下，高等教育學位的總供給壓力將相應減小。因此，研究生教育占比提高所需的規(guī)模增量減小，高等教育層次結(jié)構(gòu)將以更快速度向“橄欖型”演進。相應地，高等教育人才培養(yǎng)的層次發(fā)展重心可以從本?？平逃鸩睫D(zhuǎn)變?yōu)楸緦？平逃c研究生教育并重。有序擴大優(yōu)質(zhì)本科教育招生規(guī)模，擴大研究生培養(yǎng)規(guī)模，穩(wěn)步提高博士研究生占比，大力發(fā)展專業(yè)學位研究生教育。而培養(yǎng)更多的研究生人才，既需以“雙一流”建設高校為代表的研究型大學穩(wěn)步擴容，承擔更大的發(fā)展任務，也需以學科建設為抓手，建成更多優(yōu)質(zhì)的學位授權(quán)點來承載。這對于拓展優(yōu)質(zhì)高等教育資源提出了更為迫切的需求。

從人民群眾需求看，雖然少子化及未來學齡人口下降將導致學位供給的總量壓力減小，但優(yōu)質(zhì)入學機會依然稀缺，“上好學”的社會愿望會越發(fā)迫切。我國“雙一流”建設高校數(shù)占普通高校總數(shù)之比約為5%。以2021年我國普通高等教育招生規(guī)模為例，“雙一流”建設高校招生約64萬人，占招生總規(guī)模的6.39%，其相比于美國研究型大學規(guī)模及占比明顯偏低[2]。相關(guān)實證研究表明，以A類學科為代表的優(yōu)勢學科是對區(qū)域創(chuàng)新及社會經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐[3]。但從教育部組織的學科評估結(jié)果看，A類學科的區(qū)域分布過于集中，多數(shù)省份的優(yōu)勢學科資源稀少，甚至有省份并無A類學科布局。隨著高等教育的學齡人口形勢進入新階段，為更好支撐區(qū)域經(jīng)濟和創(chuàng)新發(fā)展，對優(yōu)勢學科建設的資源投入和保障力度亟需進一步增強，各區(qū)域的A類學科布局應力爭實現(xiàn)更大增長。

人口流動及區(qū)域人口增減分化要求優(yōu)化高等教育區(qū)域布局，兼顧公平與效率

第七次全國人口普查公報顯示，中國流動人口規(guī)模達到3.76億人，與2010年的2.21億人相比，流動人口大幅增長69.73%。北上廣深四大一線城市在2023年全面實現(xiàn)人口“從減到增”的反轉(zhuǎn)變化。合肥、貴陽、鄭州、杭州、成都和長沙等省會城市的人口增量位居全國前列。中西部地區(qū)原本回流的人口，又繼而流向東部沿海地區(qū)。中部省份人口則出現(xiàn)集體減少。三、四線城市成為主要的人口減少地區(qū)。

人口流動與集聚的背后是產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新等要素向部分區(qū)域集聚的發(fā)展結(jié)果?！叭送咛幾摺笔侨丝诹鲃拥淖匀贿壿嫞劢?jīng)濟是區(qū)域人口增減分化的根本原因。城市群集中代表著全球經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的基本趨勢。高等教育的空間集聚和協(xié)同布局是世界主要城市群的發(fā)展慣例，其主要經(jīng)驗有：以城市群為重點布局優(yōu)質(zhì)高等教育資源，打造一流大學集群；以城市群為載體吸引和集聚人才，支撐區(qū)域及世界創(chuàng)新高地建設；高等教育布局同城市群人口、經(jīng)濟等的集聚發(fā)展相協(xié)同，以及高等教育內(nèi)部不同類型和層次的高校在城市群內(nèi)實現(xiàn)協(xié)同集聚發(fā)展。隨著中國人口持續(xù)向東部沿海地區(qū)及城市群流動，區(qū)域人口增減分化日益明顯，需在遵循高等教育空間發(fā)展規(guī)律和借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，持續(xù)性地優(yōu)化高等教育區(qū)域資源配置，進而有力支撐城市群發(fā)展成熟和世界重要人才中心和創(chuàng)新高地建設。

其一，優(yōu)化高等教育區(qū)域布局，加強發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)高等教育，同時，將新增高等教育資源適度向中西部地區(qū)、民族地區(qū)傾斜?？v觀國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗，區(qū)域集聚性是高等教育發(fā)展及其資源布局的基本特征。比如，英國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源主要布局在以倫敦為核心的中南部地區(qū)，法國、日本和韓國分別集中在大巴黎都市圈、東京圈和首爾圈。美國則是在東北部大西洋沿岸、西太平洋沿岸、五大湖和中南部等區(qū)域形成“多中心”式的資源布局結(jié)構(gòu)，由全國前1/5的州承載55%以上的高等教育培養(yǎng)規(guī)模。上述國家無一不是高等教育同人口集聚態(tài)勢相一致地集聚發(fā)展。從行政區(qū)劃看，2020年中國前1/5地區(qū)研究生教育的集聚程度不及美國，全國占比低出 7.1個百分點，絕對培養(yǎng)規(guī)模少18.24萬，前1/5地區(qū)學士培養(yǎng)規(guī)模的全國占比相比于美國低出13.3個百分點，我國專科層次跟美國副學士層次之間的這一差異也較為明顯[4]。從高等教育集聚布局的時間變化看，我國高等教育資源分布呈現(xiàn)分散化趨勢，前1/5地區(qū)高等教育規(guī)模的全國占比持續(xù)波動下降。從城市群發(fā)展看，城市群集中分布的高等教育體量，應與其經(jīng)濟發(fā)展在全國范圍內(nèi)的優(yōu)勢地位相匹配。對照這一標準，我國主要城市群的高等教育資源布局尚難適應其區(qū)域經(jīng)濟和人口集聚的發(fā)展要求。京津冀、長三角、珠三角、長江中游和成渝城市群的常住人口規(guī)模占全國人口的比重接近46%，而人才需求及集聚程度更高，全國超六成人才流向這五大城市群。然而，其本?？平逃趯W規(guī)模的全國占比尚不超過50%[5]，特別是長三角、珠三角等城市群高等教育布局規(guī)模的全國占比，相比于其人口全國占比明顯相對較低。我國是“兩級管理，以省為主”的高等教育管理體制，由中央主導優(yōu)質(zhì)高等教育資源布局，加之行政區(qū)劃眾多和人口規(guī)模龐大，因而高等教育資源配置調(diào)整突出平衡性、傾斜性，強調(diào)縮小各類高等教育資源分布的區(qū)際差距，但對于高等教育集聚布局及其同人口等外部要素之間的協(xié)調(diào)布局關(guān)注不足。為應對未來人口流動更為普遍，人口分布更為集中的變化形勢，高等教育的布局發(fā)展邏輯需與之相適應，轉(zhuǎn)換為更好適應區(qū)域人口和經(jīng)濟集聚發(fā)展的非均衡邏輯。同時，需根據(jù)區(qū)域人口增減分化的實際情況，因地制宜優(yōu)化高等教育資源配置。以長三角、京津冀為代表的發(fā)達地區(qū)，應逐步探索“多中心”的集聚發(fā)展模式以完善區(qū)域協(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡，通過釋放“集聚—溢出”效應向人口擴散的地理鄰域延伸布局高等教育資源；在增強發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)高等教育的同時，將新增高等教育資源適度向中西部地區(qū)、民族地區(qū)傾斜，提高這些地區(qū)高等教育發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展。

其二，將區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展目標轉(zhuǎn)向追求人均意義上的大致平衡，而不再是國土空間意義上的布局均衡。對于我國這樣一個區(qū)域異質(zhì)性極強的發(fā)展中大國來說，受人才流動及集聚的規(guī)律影響，高等教育不是區(qū)域經(jīng)濟增長的絕對條件。高等教育空間布局根本上是同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局相適應的，主要是區(qū)域發(fā)展的結(jié)果及配套支撐，尤其作為惠及區(qū)域人民的生活質(zhì)量改善并走向共同富裕的發(fā)展成果，應以人均意義上獲取的高等教育資源為標準。在我國，高等教育布局相對不足的問題不僅存在于中西部地區(qū)，而且廣東、浙江、山東等經(jīng)濟強省也相對不足。上述高等教育布局與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展之間的失調(diào)，既限制了經(jīng)濟及高等教育的建設成效由區(qū)域人民共享，難以利于“分好蛋糕”，又使得高等教育對社會經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用未得到充分釋放，影響了“做大蛋糕”。這些問題會隨著區(qū)域人口增減分化而進一步加劇。對此，亟需構(gòu)建區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局：建立起高等教育資源與區(qū)域經(jīng)濟集聚發(fā)展及人口空間分布互相協(xié)調(diào)的配置格局；區(qū)域高等教育布局要從不平衡走向“適度”平衡，而非走向絕對“均衡”，要力求適應人口及經(jīng)濟體量的協(xié)調(diào)分布，而不追求地理意義上的均勻分布。

其三，構(gòu)建以服務區(qū)域協(xié)同發(fā)展大局為主，適應未來人口流動趨勢的高等教育資源配置動態(tài)調(diào)整機制。向城市群集中是全世界人口流動的基本特征。國際城市群的發(fā)展普遍跨行政區(qū)劃，其邏輯起點在于服務區(qū)域協(xié)同發(fā)展大局，核心動因在于集聚經(jīng)濟。我國需由以地區(qū)行政區(qū)劃為本的高等教育布局模式，轉(zhuǎn)向突破行政區(qū)劃壁壘的區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式，打破阻礙要素流動的體制機制和觀念障礙；破除地區(qū)行政分割，基于城市群集聚發(fā)展、優(yōu)勢發(fā)展與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新邏輯重構(gòu)資源配置模式；強化戰(zhàn)略統(tǒng)籌，科學規(guī)劃各行政區(qū)在城市群發(fā)展中的職責，并建立權(quán)責利更為明確的條塊關(guān)系；逐步完善區(qū)際間的集聚溢出機制、對口支援機制、利益補償機制、戰(zhàn)略合作機制和互助扶持機制等。對此，須要加強對區(qū)域人口變化及其高等教育需求的研判，進行差異化、動態(tài)化的高等教育資源配置引導。在主要人口流入地區(qū)，需要同步性、前瞻性布局更多的高等教育資源，應強化政策驅(qū)動與試點賦能，適當下放權(quán)力，合理利用建設異地校區(qū)、分設研究機構(gòu)和引入國際資源等的靈活手段；在人口流出難以逆轉(zhuǎn)地區(qū)，須要順應大勢，探索高等教育轉(zhuǎn)型模式，走集約化、優(yōu)質(zhì)型的發(fā)展道路。

老齡化及勞動人口占比下降要求完善終身教育體系，加強供給，更好滿足社會需求

2019年，中共中央、國務院印發(fā)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，明確部署要通過提升新增勞動力質(zhì)量、構(gòu)建老有所學的終身學習體系，提高我國人力資源整體素質(zhì)，改善人口老齡化背景下的勞動力有效供給。推進高等教育和終身教育的有效銜接，鼓勵高等院校在建設學習型社會、學習型大國中承擔更大責任，是完善終身教育體系的核心環(huán)節(jié)。在老齡化及勞動人口占比下降的變化形勢下，需加快完善終身教育體系，促進“人人皆學、處處能學、時時可學”，全面提升人力資源開發(fā)水平；須以高等教育體系為主要依托，統(tǒng)籌推進高等教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)同創(chuàng)新，調(diào)動各方渠道拓展終身學習資源，不斷擴大對終身教育事業(yè)發(fā)展的資源投入。

以高等教育為依托完善終身教育體系，既是構(gòu)建“老有所學”終身學習體系的必由之路，也是支撐全社會“老有所為、老有所獲”的重要基礎。以高等教育資源配置優(yōu)化助力完善終身教育體系，關(guān)鍵在于資源的共通共享和開放融合，搭建終身教育“立交橋”。高等教育需要從銜接繼續(xù)教育和職業(yè)教育、提供多元化的非學歷教育、數(shù)字化發(fā)展及拓展優(yōu)質(zhì)網(wǎng)絡教育資源、融入社區(qū)教育及促進“老年大學”發(fā)展等方面重點發(fā)力。

老齡化加深及勞動人口占比持續(xù)下降，導致社會撫養(yǎng)比攀升，這不僅需要從龐大規(guī)模的老齡人口中挖掘更多的勞動潛力、人力資源和人才紅利，也需要提高單位勞動人口的人力資本水平，以達到更高的人均勞動生產(chǎn)能力。在知識經(jīng)濟時代，技術(shù)變革和社會需求的快速變化使得人們必須不斷學習來適應。基于特定行業(yè)領域的、經(jīng)驗積累式的“干中學”將更多讓位于多樣化開放化的“學?！苯逃?。后者成為終身學習體系中的關(guān)鍵要素。相應地，高等繼續(xù)教育和非學歷教育將作為構(gòu)建終身教育體系的關(guān)鍵一環(huán)，須以高等教育為“節(jié)點”有效貫通職業(yè)教育和繼續(xù)教育。為職業(yè)人群提供高層次學歷教育、高水平技能教育及其多元選擇空間，通過開發(fā)研修項目、短期培訓等非學歷教育，探索終身學習服務的可持續(xù)發(fā)展模式。推動職業(yè)教育、繼續(xù)教育和非學歷教育由“教育主導型”向“需求服務型”轉(zhuǎn)型，更好適應社會經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對人才需求的變化。同時，大力拓寬這類教育服務供給的受眾覆蓋面，主要從提高年齡上限、放寬職業(yè)類型要求等方面進行改進。

終身教育體系要求教育形式和內(nèi)容的多樣化。遠程網(wǎng)絡教育能夠突破時間和空間的限制，為學習者提供更為個性、靈活和多樣的學習方式和選擇，從而可以實現(xiàn)“處處能學、時時可學”。在數(shù)字化的網(wǎng)絡空間中，既然信息的共享、輸送和傳播已經(jīng)“不成問題”，那么何以定義“有價值”的教育要素、如何提高教育內(nèi)容的質(zhì)量便成為關(guān)鍵問題。對此，應加強對于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的數(shù)字化整合力度，包括課程資源、師資力量、實踐教學等，打造更多的“線上金課”“品牌名課”；一流大學要發(fā)揮引領帶動作用，積極發(fā)掘優(yōu)勢學科資源，搭建系統(tǒng)集成的數(shù)字化教育體系，不斷創(chuàng)新數(shù)字化教育發(fā)展項目；高等教育機構(gòu)可以提供專業(yè)性的教學服務，包括在線課程設計、教學質(zhì)量監(jiān)控和學習支持服務等，進而提高遠程教育的質(zhì)量和水準。在完善終身教育體系的背景下，應持續(xù)不斷地加強遠程教育與高等教育之間的相互配合，大力支持高校拓展優(yōu)質(zhì)的數(shù)字化教育資源，進一步提升大學知識系統(tǒng)的開放性，引導和鼓勵來自不同行業(yè)、不同區(qū)域的多元主體結(jié)合自身需求對于高等教育的數(shù)字化發(fā)展進行資源投入。

發(fā)展老年大學，讓老年人“老有所教、老有所學、老有所樂、老有所為”，是提升老年人口幸福感的重要途徑，亦是以教育手段挖掘老齡人口紅利及促進社會和諧穩(wěn)定的重要方面。目前，我國老年大學的辦學性質(zhì)以政府辦學為主，約占老年大學總數(shù)的70%以上。在很長一段時間里政府端的老年教育資源投入都以公立老年大學為主要載體。老年教育發(fā)展可能面臨經(jīng)費不足、課程更新不夠、師資短缺、難以滿足更多老年人“老有所學”需求的困境。對此，應向外尋求破局之道，從社區(qū)和市場等渠道拓展老年教育資源，以共享發(fā)展來提高辦學效益：穩(wěn)步推動社區(qū)老年教育發(fā)展，打破社區(qū)與校園之間的隔絕，利用部分高等教育資源實現(xiàn)向社區(qū)的外溢；老年大學應上與駐地高校、下與基層社區(qū)組織開展聯(lián)合辦學，不斷擴大辦學開放度、覆蓋面和影響力；嘗試引入更多的社會資源投入，積極探索“服務外包”或校企聯(lián)合辦學等方式；鼓勵老年大學及其駐地高校創(chuàng)新辦學模式，比如同養(yǎng)老機構(gòu)合作開發(fā)“教養(yǎng)結(jié)合”辦學，不斷擴展老年教育的外延。

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[本文為國家社會科學基金一般項目：高等教育資源區(qū)域優(yōu)化配置路徑研究（24SGC035）的研究成果]

【作者單位：李立國，清華大學教育研究院教授、教育部—清華大學教育戰(zhàn)略決策與國家規(guī)劃研究中心主任；田浩然、高家鎏，中國人民大學教育學院】

（原載2025年第2期《中國高等教育》）