山东威海：规范管理、协同并进，推动县中优质均衡发展

县域普通高中（简称“县中”）是县域基础教育的龙头，办好县中对服务国家乡村振兴战略和推进教育事业高质量发展具有重要意义。受历史性政策和城市化建设等经济社会发展多种因素影响，当前县中发展面临着优质生源流失、办学投入不足、教育质量不高等困难。2021年12月，教育部等九部门出台《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（简称《县中提升计划》），为全面推进县中振兴进行了战略规划和顶层设计，推动县中走出困境实现高质量发展，是国家一段时期内的重要战略任务。

山东省威海市长期坚持包括普通高中在内的基础教育优质均衡发展，是国务院“推进市域内义务教育高位优质均衡发展”项目试点城市，2024年成为全国唯一的所辖行政区市全部获评“全国义务教育优质均衡发展县”的地级市。威海市的普通高中教育，充分吸收义务教育高位优质均衡发展营养，城区高中与各县域高中齐头并进、协调发展，全市域县中长期保持较高的办学水平，为推进县中高质量发展提供了参考和借鉴。

一、严格规范高中招生秩序，确保县中生源质量基本均衡

优质生源的流失，是县中“塌陷”的起点和最主要原因之一。生源流失的原因，一是受长期分层办学和支持民办学校等历史性政策的影响，重点高中和民办学校跨区域“掐尖招生”；二是随着城市化建设的快速推进，县域学校在办学条件和高水平优秀师资等方面与城市学校的差距越来越大，许多家庭选择到县域以外的城市学校就读。两方面原因当中，“掐尖招生”是县中优质生源流失的根本原因。

（一）公办普通高中全部实行县级区划内招生且以划片招生为主

威海1987年建立地级市，目前共有4个县级行政区划和3个国家级开发区。2003年以前，威海市的普通高中都是公办学校，分别隶属于各区市或开发区，没有市级直属学校，各学校的招生范围全部限定在学校所在的区市或开发区内。2003年10月，威海市政府将中心城区的所有普通高中全部上收，成建制划归市教育局直属学校，中心城区不再设置县级区属普通高中。从2004年开始，市教育局直属高中的招生范围一直限定在环翠区和国家级开发区，不能跨县域招生；文登、荣成、乳山所属普通高中仍然在各自的县级行政区域内招生，至今仍如此并将长期坚持下去。也就是说，从建市伊始，威海市的公办普通高中就没有跨县域招生的情况，当然也就没有跨县域“掐尖招生”的现象。不仅如此，各县域内的公办普通高中和市直属高中在本县域内的招生范围也以划片招生为主，一般不能跨片区招生，最大限度地保证了全市域内各普通高中生源质量的基本均衡。

（二）民办普通高中定位为公办学校的必要补充

威海市坚持以办好公办学校为高中教育的主旋律。因为公办普通高中的办学质量较高且办学规模基本能够满足需要，民办学校在威海市的普通高中整体布局中一直定位为公办学校的补充和辅助，普遍办学规模较小、办学质量也相对较低。目前全市共有5所民办普通高中，2023年5所学校的实际招生总数仅占全市普通高中招生总数的12%。为维护良好的教育生态，威海市民办高中的招生计划要分县域制定并报市教育局审批。以威海大光华国际学校为例，学校地处中心城区，是威海市办学最早、目前规模最大的民办普通高中。该校2023年招生计划为530人，其中在中心城区的招生计划为500人，在文登、荣成、乳山三个县域的招生计划分别为10人。

二、强化县级政府职责落实，确保县中经费投入相对均衡

县中的经费投入主要来自当地县级财政，但大多数县域的经济发展水平不高，县域内有限的财政力量给县中的经费保障带来了系列问题。投入不足除了导致教室、宿舍、实验室和教学设备等硬件设施无法满足需求外，师资队伍也受到很大影响。一方面由于财力有限无法聘用足够的教师，结构性缺编严重；另一方面工资待遇不高导致优秀教师不断流失。同时，由于经费和教师数量都存在不足，教师很难获得外出学习和培训的机会，专业发展受到限制。

（一）健全县域教育投入机制，保障办学经费真正落实

威海市、县两级政府一直高度重视教育事业，坚持教育优先发展战略。又因为没有省、市级重点学校跨县域招生，各县域内的所有孩子（包括各种家庭条件优裕的孩子）都要在本辖区内接受基础教育，所以各县级政府都把办好基础教育作为民生重点，在有限的财政支出中想方设法保障教育投入。2015年以来，荣成、文登、乳山等县级政府先后累计投入30多亿元，不断改善办学条件，优化教育资源配置，其中县中建设投入超过15亿元。在机制上，威海市将教育经费保障情况纳入对县级政府（包括各开发区管委会）履行教育职责的评价范围，将办学质量有关情况纳入群众满意度调查范围，同时每年公开教育经费投入情况，确保一般公共财政教育经费持续实现“两个只增不减”。近年来，市级和各县级政府每年一般公共财政教育经费总量占一般公共预算支出的比例维持在24%左右，普通高中生均公用经费为每生每年1000元，全部落实到位。

（二）千方百计加强县中教师队伍建设

为适应课程改革和保证教育质量需要，威海市各县市普遍重视教师队伍建设，一方面积极争取资金开展教师培养培训活动，例如荣成市每年投入600万元与上海某机构合作开展教师培养培训，其中县中教师培训是重点；另一方面，在积极采取措施消化超编教师的同时，加强与党委、政府和编办、人社等部门的沟通，通过退二进一和专项计划等方式及时补充急需教师，例如乳山市在县中生师比7.5∶1的超编情况下，2022年、2023年新进高中教师60余人，缓解结构性缺编等师资短缺问题。

三、重视县级教研队伍建设，确保县中教育质量优质均衡

教育质量承载着大多数家庭通过教育改变命运的殷切期盼，也是大多数学生接受普通高中教育的最重要动力。如何采取有力措施提升育人质量，是县中振兴面临的最本质和最主要的问题。

（一）建强县级教研队伍，以县为主开展县中教育教学管理

与大多数地方主要由地级市统筹管理的方式不同，威海市在县中教育教学管理方面主要实行的是以县为主的管理方式，县中的教学安排、管理措施、教育教学评价等业务工作全部由各县域自己负责。地市级教研部门除负责市直高中的业务管理外，在全市层面主要负责牵头协调、示范引领骨干教师的培养培训。之所以能够实行以县为主的县中管理，其根本原因在于各县域都拥有一支强有力的教研员队伍。本世纪初，威海市将各县级教研室、教师进修学校、仪器站、电教馆全部合并，整合成县域内唯一的教育教学业务部门—教育教学研究中心。荣成、文登、乳山、环翠等县级教研中心的人员编制分别稳定在60—70人左右，不仅包括高中在内的各学段各学科教研员全部配齐，而且主要选拔在教学或管理方面有丰富经验的优秀骨干教师担任教研员。所以，各县级教研机构有能力较好地承担起辖区内所有学段学科的教学研究、指导、服务、评价等工作。

（二）发挥县级教研部门能动性，把精细化管理落到实处

以县为主的教学管理不仅可以更好地发挥各县域的能动性，更主要的是因为辖区内的学校数量少，精细化、全方位的指导和服务能够落到实处。例如荣成教研中心构建了“3+2”工作机制，教研员每周3天在辖区学校指导服务，2天在教研中心工作，3年间推动了136项教育教学微成果的转化应用。文登教研中心以提升课堂教学实效为切入点，连续多年在普通高中推进融深度学习、思维训练和能力提升为一体的“深思能”课堂，创建了“四步八环节”高效教学模式。乳山教研中心以评价改革引领教师专业发展，构建了“522”三阶评价体系，相关成果被省教育厅纳入山东省教育评价改革项目库。自地级市建立以来，威海市30多年的实践证明，以县为主的业务管理不仅可以满足县中教育教学需要，而且与地级市统筹管理相比具有一些无法替代的优势。特别是在教学质量方面，威海市的县域高中长期以来与市直高中并驾齐驱，在山东省内名列前茅，获得了人民群众的充分认可。

四、推进县中高质量发展的建议

本质上，县中“塌陷”就是城市高中与县中的教育质量不均衡的问题。随着经济社会的发展，群众对教育的需求逐渐从“有学上”转向“上好学”，因此在保障教育公平的同时，努力推动教育高质量发展，建设优质均衡的公共教育服务体系是教育发展的必经之路。

（一）加强对普通高中招生政策的研究和管理，优化和规范招生秩序

县中要走出发展困境，最根本的是要稳住生源。首先要加强普通高中招生政策的研究，在当前形势下，如何既保证极少数确有需要的特长学生个性发展和正常人口流动的需要，又能稳定住县中的优质生源，是普通高中招生政策研究的重大课题。加强高中招生管理真正落实到位，其前提是科学规划招生政策的顶层设计。政策的优化，还应与普通高中多样化发展相结合，用特色化办学对冲同质化竞争的不利影响。其次要不断规范招生秩序，切实抓好政策执行过程中的管理和监督，抓好民办高中与公办高中同步招生和属地招生的政策落实。

（二）进一步明确地方政府的教育职责，并加强有关落实情况的监管

应进一步明确地方各级政府在县中发展中的职责，制定和完善县中发展的支持保障政策。特别是在教育投入方面，要结合地方发展水平分类制定县中投入分担机制，对确有困难的县域，在省、市两级设立县中振兴专项，确保县中标准化建设和教师队伍建设。要根据《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》和《深化新时代教育评价改革总体方案》，对地方政府推进县中发展履职情况进行督导，不仅要对办学条件和资金投入进行监测和评估，还要对招生管理、教师队伍建设、多样化办学以及各级政府之间的协调情况进行监督检查。

（三）加强普通高中县级教研队伍建设，提高县中教育教学管理水平

县级教研队伍建设对保障县中教育教学水平至关重要。目前大多数县域的教研员队伍无法满足县中发展的需要，这是多数地方县中业务由地市级负责的主要原因。根据《教育部关于加强和改进新时代基础教育教研工作的意见》，各级政府和主管部门应支持县级教研部门尽快配齐普通高中学科教研员，发挥教研工作在服务县中课程改革、教学实践、教师发展和教育决策等方面的重要作用。省、市级教研机构应当为县域普通高中教研员队伍建设提供各种支持和帮助，建立上下一体促进县中发展的教研机制。

（四）强化教育数字化战略在推进县中振兴中的支持保障作用

利用数字化技术，不仅可以在很大程度上对优质教育资源不均衡的情况加以缓解，还可以推动育人方式转型和教学方法创新。在利用数字技术推进县中发展的过程中，要重视资源建设和技术手段与教育教学的深度融合，提高基层教师使用资源提升教育教学质量的实效性和探索教学方式转型的积极性。建议在国家中小学智慧教育平台和省、市相关平台上，进一步开发建设县中用得上且喜欢用的功能模块，同时充实优质课程资源。在实施县中托管或帮扶工作中，应充分考虑数字技术的便捷和优势，可以使跨市域甚至跨省域的托管或帮扶得以较好实现。

（祝广文 作者系山东省威海市教育教学研究院教研员，正高级教师，山东省特级教师）

《人民教育》2025年第1期